Por: Oscar Espinosa García / Publicado en El Diario de
La Paz, desde el 18 al 30 de septiembre de 2025.
I. La economía nacionalista revolucionaria
La economía nacionalista revolucionaria fue instaurada por
el Dr. Víctor Paz Estenssoro en el gobierno que asumió en 1952. En sus propias
palabras explica en qué consistió el nuevo orden social y económico: “El 9 de
abril de 1952, para decirlo en una apretada síntesis, marca el comienzo de un
proceso que se caracteriza por la presencia de las grandes mayorías nacionales
en el manejo de la cosa pública y por las transformaciones profundas efectuadas
para hacer de un país semicolonial y de un pueblo oprimido, un ente nacional
democrático y soberano. El propósito cardinal de mi primer gobierno fue
modificar, fundamentalmente, la estructura económica y social con la
liquidación del poder minero feudal mediante la nacionalización de las minas y
la reforma agraria, lo que permitió una distribución más justa del ingreso
nacional y la vigencia de un plan de desarrollo y la diversificación de la
economía”. Con estos propósitos fueron promulgados también el voto universal,
la reforma educativa, la legislación del trabajo y el sistema de seguridad
social. Fueron tres los gobiernos de la Revolución Nacional, dos de Víctor Paz
Estenssoro (1952 – 1956 y 1960 – 1964) y uno de Hernán Siles Zuazo (1956 –
1960). Cuando comenzaba su tercer gobierno, el Dr. Víctor Paz Estenssoro fue
derrocado por el general René Barrientos Ortuño.
Con la carretera pavimentada Cochabamba – Santa Cruz y
apoyados decididamente por el gobierno, los emprendedores cruceños y otros
venidos de toda la república, iniciaron el despegue económico de Santa Cruz.
Con un Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos bien constituido y
eficiente y con la apertura a la inversión extranjera, Bolivia comenzó a ser
productor de hidrocarburos. Se construyó el ingenio azucarero de Guabira, la
planta hidroeléctrica de Corani y otras plantas de generación termoeléctrica.
Una medida transcendental fue la creación del Servicio Nacional de Caminos, que
permitió que el país dispusiera de una red de carreteras. Se mejoró el sistema
de aeropuertos y se dio un fuerte impulso al Lloyd Aéreo Boliviano. Se
inauguraron los ferrocarriles Santa Cruz – Puerto Suárez y Santa Cruz –
Yacuiba.
Se implementó un modelo de economía de mercado con fuerte
presencia del Estado. El Estado era propietario de las empresas más grandes del
país: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, Empresa Nacional de
Ferrocarriles, Empresa Nacional de Energía Eléctrica, Empresa Nacional de
Telecomunicaciones, Lloyd Aéreo Boliviano y otras más.
Se impulsó la industria manufacturera. La
producción de harina, pan, fideo y galletas se incrementó significativamente.
Hubo un gran desarrollo en la producción de lana de oveja, alpaca y vicuña y
sus productos como chompas y frazadas. Otra industria que creció fue la de los
zapatos, a pesar de que la materia prima con que se fabricaba los zapatos se
tenía que importar.
De 1964 a 1982 Bolivia tuvo trece gobiernos militares, con
apenas tres gobiernos civiles que duraron en total 15 meses. Los gobiernos
militares tuvieron poca significancia económica y hubo en ellos poca
transparencia en el manejo de la economía. El único que lo tuvo fue el del
general Hugo Banzer Suarez, que duró de 1971 a 1978. Durante este periodo se
produjo una bonanza por la subida de los precios del petróleo, gas y los
minerales. La bonanza fue malgastada en edificios, proyectos mal diseñados o
sobredimensionados y elefantes blancos. Hubo un despilfarro de los recursos que
recibió el país y a pesar de los cuantiosos recursos que recibió, la deuda
externa creció desmesuradamente, por la facilidad que había de acceder a
créditos en el mercado internacional. Al término de los gobiernos militares la
economía nacional ya se encontraba en crisis.
La lucha por la democracia culminó con la posesión como
presidente del Dr. Hernán Siles Zuazo, candidato del frente político de la
Unidad Democrática y Popular (UDP) compuesto por el MNRI, MIR y PCB. La
economía que recibió necesitaba de urgentes ajustes, que no los pudo hacer
principalmente por el condicionante apoyo de su aliado político MIR, la cerrada
oposición de MNR-FRI y ADN en el Parlamento y las presiones salariales de
trabajadores y empleados, principalmente de la Central Obrera Boliviana (COB)
que, en sus tres años de gobierno, realizaron huelgas pidiendo irreales
aumentos de salarios. El Gobierno tuvo que recurrir a la emisión inorgánica de
moneda. Como consecuencia se produjo la más elevada inflación de la historia
del país.
El Gobierno de Siles no pudo honrar la deuda externa, por la
caída de las exportaciones. Como había control de precios, la producción de
alimentos y artículos básicos se contrajo ostensiblemente. La compra de dólares
del Banco Central con un precio fijado por el Gobierno se volvió una fuente de
corrupción y de estafa, por los políticos que podían adquirir dólares con
precio rebajado y lo vendían en el mercado paralelo con elevados precios, y por
personas que inventaban la adquisición de maquinaria del exterior, para después
vender los dólares en el mercado paralelo.
El Dr. Hernán Siles Zuazo, que respetó las libertades y los
derechos de los ciudadanos y que quería preservar el sistema democrático,
renunció para dar lugar a que se hagan elecciones y se elija un nuevo gobierno.
Este fue el final de la economía nacionalista revolucionaria que inauguró el
Dr. Víctor Paz Estenssoro y que el mismo clausuró en 1985 con el Decreto
Supremo 21.060.
II El DS 21.060
El Decreto Supremo 21.060 fue promulgado por el Dr. Víctor
Paz Estenssoro el 29 de agosto de 1985. El decreto puso fin a la crisis
económica. El país volvió a la normalidad económica, se controló la inflación y
se reactivó la producción de bienes y servicios. El Gobierno introdujo nueva
moneda y puso el gasto público bajo control.
El decreto 21.060 no fue solamente para superar la crisis,
sino que fue el comienzo de una nueva política económica, que comprendió a un
conjunto de reformas estructurales que cambiaron el sistema económico de
Bolivia. Básicamente, se pasó de un sistema económico en el que el Estado era
el principal ejecutor de las actividades económicas, a un sistema en que el
mercado sea el lugar donde se realizan y se estimulan las actividades
económicas. El Estado fue transformado en su organización y sus instituciones.
Se dio a los departamentos y municipios una función más preponderante dentro de
la administración del país.
Las medidas más importantes del decreto 21.060 y de su
complementario el 21.660 fueron:
- Reducción
del déficit fiscal mediante el congelamiento de salarios, aumento del
precio de los combustibles y reducción de los gastos del Estado. Se
racionalizó la burocracia y se estableció para el Gobierno una disciplina
para llevar las finanzas públicas y una prudencia para llevar la política
monetaria.
- Reforma
del Banco Central, para que sea una institución independiente del poder
político. Se prohibió los préstamos que hacía a las empresas públicas y al
Ejecutivo.
- Introducción
de un tipo de cambio del dólar “único, real y flexible” mediante la
creación del bolsín manejado por el Banco Central.
- Liberalización
total del mercado, donde debería haber libre oferta y demanda y libertad
para poner precios (con excepción del transporte público urbano). Se
estableció la libre contratación en el mercado laboral.
- Reforma
tributaria: se redujo más de 400 impuestos a siete básicos, entre ellos el
IVA. Establecimiento de un arancel único a las importaciones, con
excepción de una lista de bienes de capital que estaba sujeta a un arancel
menor.
- Apertura
de la economía al mercado internacional. Se estableció la libre
importación y exportación de bienes y servicios. Fueron quitadas las
restricciones sobre los movimientos de capitales desde y hacia el país.
Estas medidas tuvieron la aprobación del Fondo Monetario
Internacional, lo que permitió que el país tenga acceso al crédito y al
financiamiento. Como complemento al Decreto Supremo 21.060, se elaboró una
estrategia de desarrollo económico y social para el periodo 1989 – 2000, por
iniciativa y responsabilidad del ministro de planeamiento y coordinación, Lic.
Gonzalo Sánchez de Lozada. Para su elaboración participaron 14 consultores
internacionales y 39 consultores nacionales. La estrategia propuso “medidas y
proyectos esenciales” para encaminar al país a un desarrollo económico y social
sustentable.
Durante el Gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada fueron
creadas instituciones y se promulgaron leyes que profundizaron la política
económica iniciada por el decreto 21.060. El sistema jurídico es esencial para
la vigencia de la democracia y el funcionamiento de la economía de mercado.
Para fortalecerlo se creó el Tribunal Constitucional, el Consejo de la
Judicatura y la Defensoría del Pueblo. Una ley trascendental fue la Ley de
Participación Popular, que permitió que los municipios dispongan de recursos y
puedan dirigir y administrar su desarrollo.
Se reemplazó el sistema de pensiones “de reparto”, que
estaba al borde del colapso, por el sistema de ahorro personal, donde los
ahorros fueron manejados por dos administradoras, que invertían los fondos en
operaciones financieras.
Se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública para
establecer un mecanismo de selección de los proyectos de inversión pública.
Esto para evitar que los proyectos de inversión pública sean elegidos por
razones políticas, intereses creados o el capricho del presidente y no por la
contribución que puedan hacer al crecimiento de la economía. Fueron apartados
de la inversión pública los proyectos del sector productivo, de hidrocarburos y
ferrocarriles. El Estado se tenía que avocar a los proyectos sociales y de
infraestructura: agua potable, saneamiento básico, educación, salud,
carreteras, riego y electrificación rural. Estos proyectos se debían realizar
bajo el estricto control que estipula la Ley SAFCO y la elección de las
empresas constructoras se tenía que hacer mediante licitaciones. La creación de
fondos de desarrollo y de inversión social significó que a lo largo de todo el
país se construyeran como nunca sistemas de agua potable, de saneamiento
básico, de riego y otros de gran impacto social y se crearan empleos.
La capitalización de las empresas públicas de hidrocarburos,
energía eléctrica, telecomunicaciones y ferrocarriles, convirtió a éstas en
empresas rentables y eficientes y produjo el enorme desarrollo que se ha tenido
en estos campos. Con las utilidades de la capitalización se creó el bonosol. El
fruto de la capitalización lo cosechó después el Gobierno de Evo Morales.
III. La economía del despilfarro
La aplicación plena del Decreto Supremo 21.060 se extendió
hasta el 2006, año en el que asumió la presidencia el Sr. Evo Morales Ayma.
Dentro de la política de libre mercado que estableció el decreto 21.060, se
aplicó una política económica que hizo al nuevo gobierno el mayor de los
empresarios. Para ello se convirtió en dueño de las empresas capitalizadas de
hidrocarburos, comunicaciones y energía, de empresas privadas de minería,
fundición, electricidad, agua potable, administración de aeropuertos, y además
creó nuevas empresas industriales.
Realizó enormes inversiones en elefantes blancos, como la
planta de urea y amoniaco, planta separadora de líquidos del gas, planta
productora de GNL, planta de industrialización del litio, ingenio azucarero de
San Buenaventura y otros. También creó empresas industriales para competir con
las empresas privadas. El propósito era dominar la economía boliviana. Esta
política penalizó la libre competencia que tiene que haber en el mercado,
puesto que el Estado se convirtió en un empresario privilegiado, con ventajas
respecto a los empresarios privados. Además, se transformó en un empresario
incompetente, que despilfarró los recursos del país.
En contra de la política del DS 21.060 de no malgastar los
recursos de las reservas internacionales netas del país, que administra el
Banco Central, el gobierno de Evo Morales autorizó préstamos del Banco Central
(con tasas de interés menores al 1 %) a empresas estatales y al Ejecutivo para
realizar proyectos de inversión pública. El Banco Central otorgó créditos por
8.412 millones de $US a las Empresas Públicas Nacionales Estratégicas
(Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, Empresa Boliviana de Industrialización
de Hidrocarburos, Empresa Nacional de Electricidad, Yacimientos del Litio
Bolivianos y Empresa Azucarera San Buenaventura). Mediante el Fondo para la
Revolución Industrial Productiva, el Banco Central concedió créditos a empresas
estatales como Quipus, Ecebol, Lacteosbol, Promiel, Emapa, Vinto, Huanuni,
Corani, Enatex (quebrada) entre otras. La red de teleféricos de la ciudad de La
Paz fue construida con crédito del Banco Central. Montos menores fueron usados
para apoyar proyectos en cuatro departamentos.
Cuando operaba el bolsín del Banco Central se tenía una tasa
de cambio real y flexible del dólar. El gobierno de Evo Morales no operó el
bolsín y mantuvo una tasa fija. El dólar o cualquier moneda extranjera se
obtiene de las exportaciones que hace el país, lo que significa que tiene un
precio para su economía. Un precio bajo del dólar fomenta la importación de
bienes que producen países extranjeros, haciendo que sean usadas más las
reservas internacionales netas y de un modo poco eficiente. Por otro lado, una
tasa baja del dólar penaliza las exportaciones que puede hacer el país.
A partir del año 2014 bajaron los precios del gas en el
mercado internacional y también empezó la disminución progresiva de las
reservas de gas, por el agotamiento de los campos existentes y por la falta de
reposición de éstas, de manera que el gobierno tuvo cada vez menos ingresos en
dólares. De esta manera se produjo la reducción de las reservas de moneda
extranjera, ocasionada también por el despilfarro que se hizo en los elefantes
blancos y proyectos antieconómicos que realizó el MAS, ocasionando una grave
escasez de dólares.
Dentro de la implementación de la política del 21.060 se
fijaba el precio de los combustibles (principalmente gasolina y diésel) de
acuerdo a los precios que fija el mercado internacional. El gobierno del MAS
durante su gestión ha subsidiado estos precios y al presente tiene que gastar
2.600 millones de $US anuales para la compra de combustibles en el mercado
internacional y los ingresos que tiene por la exportación de gas llegan a los
1.600 millones de $US. Para mantener el subsidio a los combustibles tiene que
cubrir un déficit de 1.000 millones de $US, por lo que se ha producido la grave
escasez de diésel y gasolina.
En 2006 el presupuesto consolidado de gastos corrientes fue
de 26.966 millones de Bs. El gobierno de Evo Morales incrementó cada año los
gastos corrientes hasta llegar a un presupuesto consolidado de 228.357 millones
de Bs en el año 2015 y fue aumentando en los años posteriores hasta llegar en
2025 a los 296.566 millones de Bs. A partir del año 2014 los presupuestos se
formularon con déficit, en un rango desde el 6 hasta el 10 %. Los ministerios
que recibieron más recursos fueron Defensa, Gobierno y Comunicación. Los
ministerios de Salud o Educación recibieron cada uno un tercio de lo que
recibió Defensa y la mitad de lo que recibió Comunicación. El Ministerio de la
Presidencia recibió casi tanto como Educación y Salud. El gobierno gastó más de
4.000 millones de $US en propaganda a través del Ministerio de Comunicación. Se
incorporaron al presupuesto de gastos corrientes los presupuestos de empresas
públicas deficitarias.
Los gobiernos del MAS suspendieron la aplicación de la Ley
SAFCO, del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y del Sistema
Nacional de Inversión Pública y eliminaron el control que tiene que hacer la
Contraloría a sus gastos. Los presupuestos de inversión pública ejecutados
crecieron de 629 millones de $US en 2005 a 5.065 millones de $US en 2016 y a
partir de ese año estuvieron por encima de los 4.000 millones de $US. Sin los
instrumentos de control, los proyectos de inversión pública se eligieron según
el arbitrio del presidente y los administradores públicos, sin justificar su
elección y la ejecución se realizó con la elección arbitraria de empresas
constructoras, sin realizar las licitaciones que mandan las normas. En las
carreteras fueron despilfarrados 11.000 millones de $US en proyectos
inservibles que hacen que tengamos una deficiente red de carreteras.
IV. El contexto político e institucional
En el primer gobierno de Víctor Paz Estenssoro, como
consecuencia de los altos gastos que significaba la aplicación de la nueva
política económica, la reducción de los ingresos por la exportación de estaño y
el cumplimiento de los compromisos que se tenía con la clase trabajadora, se
produjo una fuerte inflación y una grave escasez de dólares, pese al apoyo
financiero que el Gobierno recibió del Gobierno de los Estados Unidos. Los
déficits presupuestarios se cubrían con la emisión inorgánica de dinero por el
Banco Central.
Al final de su primer gobierno, el Dr. Víctor Paz Estenssoro
pidió al Gobierno de Estados Unidos una misión para diseñar un plan de
estabilización de la economía y la implementación de programas fiscales y
presupuestos racionales. Con este objeto vino una misión encabezada por el Sr.
George Jackson Eder. En conversaciones que tuvo con el presidente Paz, se
acordó fundar el Consejo Nacional de Estabilización Monetaria, para formular un
programa de estabilización monetaria. Cuando asumió la presidencia el Dr.
Hernán Siles Zuazo, el Consejo de Estabilización ya estaba funcionando con
economistas bolivianos y del Fondo Monetario Internacional. Después de cuatro
meses presentó el programa de estabilización, que puso en orden a la economía
boliviana.
Aprovechando los poderes especiales que le dio el Congreso
para implementar medidas de reforma fiscal y monetaria, Siles promulgó decretos
que establecieron un sistema de libre comercio, sujeto solamente a ciertos
derechos de aduana y de regalías a la exportación de minerales. Suprimió los
controles en transacciones de divisas y estableció un solo tipo de cambio, de
7.000 Bs por dólar, variable de acuerdo con las condiciones del mercado.
Eliminó el control de precios y prohibió los préstamos del Banco Central al
Gobierno. Hizo que la economía se encaminara hacia un crecimiento sostenido con
estabilidad monetaria que duró muchos años.
En el segundo periodo presidencial de Víctor Paz Estenssoro
hubo crecimiento económico, pese al desorden resultante de los excesos y abusos
de los sindicatos, en especial de la COB y de los campesinos. La Corporación
Minera de Bolivia recibió una ayuda de 18,7 millones de $US provistos por
Estados Unidos, Banco Interamericano de Desarrollo, Alemania Federal y
Argentina para ejecutar un programa de rehabilitación en las minas
administradas por COMIBOL.
La agricultura y la agroindustria tuvieron un gran
desarrollo en el departamento de Santa Cruz, gracias a los préstamos y
disponibilidad de fondos para los productores agrícolas. Cuatro ingenios
azucareros comenzaron a abastecer de azúcar al mercado nacional. La producción
de otros productos agrícolas también se incrementó, llegando incluso a
producirse excedentes para la exportación. Se mejoró la educación rural
principalmente con la construcción de escuelas usando fondos provistos por el
Gobierno de los Estados Unidos, UNESCO y Naciones Unidas.
En su primer exilio en el Perú (1964 – 1971), Paz Estenssoro
para sostener a su familia dio clases de economía en la Universidad Nacional de
Ingeniería y de planificación urbana y macroeconomía en los cursos de postgrado
de la Facultad de Arquitectura y en el Instituto de Planificación Urbana de
Lima. En su segundo exilio, entre 1976 y 1978, estuvo en Estados Unidos
trabajando como investigador y profesor de historia latinoamericana. Estuvo un
año preparando un documento sobre la economía de Bolivia. Trabajó como profesor
en las universidades de California y Nuevo México. El Dr. Víctor Paz Estenssoro
era un economista destacado y un experto en desarrollo económico y sabía lo que
se tenía que hacer para salir de la crisis.
Para enfrentar la grave crisis económica que afligía al
país, en agosto de 1985 encargó la redacción del decreto de estabilización al
presidente del senado Lic. Gonzalo Sánchez de Lozada. Se formó una comisión
compuesta por dos economistas, que fueron Juan L. Cariaga y Fernando Prado
Guachalla, dos abogados, dos ministros, dos empresarios y dos políticos. La
comisión se reunió durante dos semanas en la casa de Gonzalo Sánchez de Lozada
en el barrio de Obrajes y preparó un borrador de decreto que fue discutido por
el gabinete ministerial durante once horas. El decreto fue promulgado el 29 de
agosto con el número 21.060.
El Lic. Juan L. Cariaga, fue nombrado ministro de hacienda.
Era un notable economista, catedrático de la Universidad Mayor de San Andrés y
autor de libros de economía y finanzas. La aplicación del decreto 21.060 fue
descrita en su libro “Estabilización y Desarrollo. Importantes lecciones del
programa de estabilización de Bolivia”, publicado por la UPSA y el IBCE.
Jeffrey Sachs le dedicó un capítulo en su libro “El Combate a la Pobreza”.
La aplicación del decreto exigía un gobierno con una gran
fuerza institucional. Para ello el Dr. Víctor Paz formó su gabinete con
profesionales independientes (80 %), especialistas en la materia de su
ministerio. Priorizó a la competencia sobre la política. El mismo se dedicaba
enteramente a la administración del Estado. Su horario de trabajo era de 8 a 12
en la mañana y de 14 a 18 en la tarde, enteramente dedicado a atender los
asuntos de la administración del Estado. Nunca asistió a inauguraciones o a eventos
de naturaleza política.
Con el apoyo de ADN pudo tener gobernabilidad. Con la
aprobación que recibió de la población, supo ejercer la autoridad que debía
tener el gobierno. Con unas Fuerzas Armadas y una Policía institucionalizadas,
impuso orden en toda la república.
// Oscar Espinosa García es ingeniero civil.
